核心观点

　　○把加强社会管理理解为继续强化行政职能，显然不符合社会管理创新的本意

　　○用全面管制的思路来领会社会管理创新的精神实质，有失偏颇

　　○将社会管理理解为危机管理，就降低了社会管理的规格，窄化了社会管理的内容

　　○将必须监督、管理的方面都说成是“服务”，就会降低管理要求

　　党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这些论断为加强社会管理创新指明了方向，同时也为更加准确完整地理解社会管理，从理论上摆正一些关系提供了指导。

　　摆正社会管理与行政管理的关系

　　一般的理解，社会管理就是对社会领域的管理或社会事务的管理。与社会管理相近的有个行政管理，或者叫政府管理，政府管理就是运用行政力量对社会进行管理。行政管理的发出者是政府，只有政府管理才能称作为是行政管理，也只有政府才有条件权威地实施行政管理。显然，社会管理的范畴要大于行政管理。

　　与行政管理不同，社会管理的主体是多元的：政府管理、社会自组织、公民参与等都属于社会管理范畴；而行政管理的主体是一元的，就是政府。社会管理的领域比行政管理的领域更宽广。行政管理有自己独有的领域和职责，政府职能有独立的实施范围并具有唯一性。社会管理也有自己的实施面和相应的空间。两者的性质不同，职能有所区别，不能混为一谈。

　　我们现在强调社会管理创新，其中很重要的一项内容就在于要明确政府行政管理的边界及其手段。政府在社会管理中起主导作用，这个主导作用体现在哪里？如何主导？政府的“分内事”必须做好，如何做好？这还要明确“社会”的领域和除了政府之外的其他社会主体行使管理、服务的职能、领域、方法。

　　特别要指出的是，过去计划经济体制下的一个重要标志就是政府管理一切领域、一切事务，行政管理包打天下。我们通常所说的政府职能的转变、政府归位，其中一个重要方面就是政府要实现新的定位，退出一些领域，做好政府必须做、应当做的事情，回到应有的位子上，起应起的作用。在这种情况下，如果将社会管理等同于政府管理，把加强社会管理理解为继续强化行政职能，显然不符合社会管理创新的本意，也不符合现代社会的基本要求。

　　摆正社会管理与社会控制的关系

　　在实践层面，一些地方出现了在加强社会管理的名义下，“社会控制”趋紧的态势，而且正在作为社会管理创新的实践经验推广。口头禅是管理不能留空隙，要“横向到边，纵向到底”实施全覆盖。社会管理确实是需要在实践中完成其创新形态的，基层的实践活动确实是一种创造，但本质上说用全面管制的思路来领会社会管理创新的精神实质有失偏颇，至少是没有抓到社会管理创新的根本。

　　其一，“社会”自身隐藏着自觉、自治、自律的能动性，这种能动性十分宝贵，现在看来社会自身的张力还远未得到重视和发掘，“社会”的能动性还没有充分调动起来。通过社会管理的创新，我们就是要将社会内部的这种潜力充分展现出来，张扬起来，起它应有的作用，弥补行政管制失灵，甚至矫治政府管得过多的弊端；抵制市场的肆意妄为，弥补市场失灵。

　　其二，全面管制的做法尽管短期内有成效，但不符合现代化的理念，是靠强有力的行政推动短期内突击上去的，且运行成本很高，要长期维持、见效相当困难，也不具有普遍性应用价值。社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利，即个体在社会中享有的基本的生存和发展权。因此，在现代国家和市场经济背景下，社会管理的普遍内容有两个：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。社会管理创新要着力于创建一整套具有现代化理念的、能长期运行的新颖体制和机制。

　　摆正社会管理与危机管理的关系

　　有一种误解，认为社会管理是针对社会问题的，有了社会问题才需要加强和创新社会管理，这样就将社会管理等同于危机管理了。在一些地方，常把加强社会管理，作为维护社会稳定的手段。比如说，“社会矛盾凸显，需要维护社会稳定，加强社会管理”的认识。社会管理理所当然包括了对社会问题的治理，包括了危机管理，而且社会矛盾凸显更说明社会管理创新的重要性和紧迫性。但处理危机只是社会管理中的一个方面，切不可将危机管理作为社会管理的全部内容或者是重心。

　　社会管理做好了，无疑会减少社会矛盾。但如果社会建设做好了，社会管理创新了，将会使大量社会矛盾失去了滋生的土壤，这就从根本上实现了运用社会建设和社会管理创新消除社会危机的目的。所以，即使是维护社会稳定，减少社会矛盾，实施综合治理，我们也应当着眼于通过社会管理创新尽可能减少社会问题的出现，从源头上理顺秩序，消除社会危机，而不是眼睛只盯着如何“管”，如何来强化“管理”，待社会问题出现了，社会矛盾激化了再去“加强管理”。

　　社会管理是对全社会的管理，社会管理创新是一种全新的管理模式，如果将社会管理理解为危机管理，就降低了社会管理的规格，窄化了社会管理的内容，危机管理只是社会管理的底线。社会管理不能局限于出了问题才去管理，不能将社会管理理解为“灭火器”，而应看作全社会一项全新的、常态性工作，是一种具有新型理念、手段的管理方式。

　　摆正社会管理与社会服务的关系

　　现在常常说，管理就是服务，要寓管理于服务之中。似乎管理就是服务。

　　通常我们将政府管理的范围界定在：社会公共安全管理、生态环境管理、公共卫生管理等。这些方面，政府必须实施有效的管理，也只有政府才有资格进行管理，也才能管好。而且不少方面政府管理更多地体现出管制、强制，必须这样，不这样不行。比如对交通闯红灯、醉驾、公共场所禁烟等必须从严管制，而不宜称为“服务”。

　　政府监管的依据是客观上存在着一些社会领域和社会事务是需要监督、管理、监控的，而且只有政府才有监督、管理的权力。这些方面本身就不能称作是服务，实施监管通常是自上而下的，服务则往往体现了平行关系。实际上，在我们的社会生活中，既有一些方面政府的服务没有做好的问题，也有该管的事没有管好，该严管的没有从严的问题。市场监管不严肃、疏忽就出现了有毒牛奶、有毒蔬菜事件，煤矿开采管理不到位就会造成作业过程中大量的恶性事故。如果将这些要求很高、非常严肃，而且是必须监督、管理的方面都说成是“服务”，就会降低管理要求，软化管理手段，最终受损的是公众利益。

　　（作者为南京师范大学社会发展学院教授 邹农俭）